Ad Calendas Graecas? Ethische und politische Bemerkungen zum offiziellen „Abschied von 2031“ bei der Endlagersuche

Das Umweltministerium (BMUV) gab am 11. November 2022 in lapidarem Ton bekannt, dass der im deutschen Standortauswahlgesetz (StandAG) genannte Termin für die Standortentscheidung für die Endlagerung hochradioaktive Abfälle nicht einzuhalten sei (BGE: Pressemitteilung Nr. 13/22, BMUV: Stellungnahme zum Zeitplan der Endlagersuche vom 10.11. 2022). Dies hatten viele fachkundige Kolleg:innen kommen sehen. Nun ist es amtlich. Das Ministerium selbst nennt keinen neuen Termin. Es soll nun Gespräche zwischen dem Ministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV), der Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE) und dem Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung (BASE) zu den „daraus“ (woraus?) zu ziehenden Schlussfolgerungen geben. Man darf gespannt sein, was da woraus wie gefolgert wird. Folgern kann man nur aus Prämissen, aber es ist unklar, welche Annahmen überhaupt gemacht werden.

Das StandAG fordert Transparenz. So heißt es: „Mit dem Standortauswahlverfahren soll in einem partizipativen, wissenschaftsbasierten, transparenten, selbsthinterfragenden und lernenden Verfahren für die im Inland verursachten hochradioaktiven Abfälle ein Standort mit der bestmöglichen Sicherheit für eine Anlage zur Endlagerung […] ermittelt werden.“ Die Vorgehensweise im BMUV entspricht dem Kriterium der Transparenz bislang nicht. Das Diskussionspapier, das die BGE dem BMUV zukommen ließ, ist offenbar sehr vertraulich. Angesichts dieser neuen Situation, die sich während des Jahres 2023 nicht grundsätzlich verändert hat und die sich prognostisch mit „100 Jahre Zwischenlager“ überschreiben lässt, versucht der Beitrag zwei Gedankengänge miteinander zu verknüpfen: Einmal eine Erklärung der bei der Endlagerung wirksamen Faktoren, zum zweiten eine ethische Reflexion und die aus der Reflexion heraus entwickelte normative Positionierung zu der eingetretenen Lage. Was man erklären kann, muss man ja nicht billigen.

Auf der Homepage des BMUV verlautet, der Termin 2031 habe dem Zweck gedient, das Standortauswahlverfahren zügig zu beginnen. BMUV legt den angestrebten Zeitpunkt 2031 gemäß § 1 (5) StandAG nunmehr motivationsbezogen aus: „Die Motivation hinter der Zeitmarke 2031 im Gesetzgebungsverfahren war die Notwendigkeit, dass die Arbeiten im Standortauswahlverfahren zügig beginnen.“ Entscheidend ist also nicht mehr der Wortlaut des Gesetzes, sondern die angeblichen Umstände seines Zustandekommens. Die besagte Motivation bleibt anonym. In den Kommentaren zum StandAG finde ich dazu nichts Erhellendes. Das Jahr 2031 wird mit dem Ausdruck „Zeitmarke“ bezeichnet. „Zeitmarke“ ist ein Merkmal für einen Zeitraum oder Zeitpunkt wie etwa der Jahresring eines Baumes oder der Achsknick eines Kirchengebäudes, der dessen Gründungsjahr anzeigt. Ein Datum wie bspw. ein Stichtag ist keine Zeitmarke. Der Ausdruck „Zeitmarke“ relativiert das Datum.

Es ist nun allerdings der Fall, dass Kommentatoren des StandAG wie Wollenteit (2019, S. 454) schon vor Jahren den Zeitpunkt 2031 als „illusorisch“ einschätzten. Dort wird auch die Verlängerung der dezentralen Zwischenlagerung angesprochen. Diese Verlängerung sei ein unvermeidlicher Sachverhalt, dem ins Auge zu sehen sei. Kritik am Illusionismus verbindet sich mit der Einsicht in Sachzwänge und einer denkbaren Entscheidung über einen Endlagerstandort um das Jahr 2070 herum.

Die BGE schließt sich der Deutung des BMUV an: Es sei wichtig gewesen, zügig Kapazitäten aufzubauen. Dass dies geschehen ist, ist unstreitig: Für die BGE arbeiten mehr als 2.000 Mitarbeiter:innen an sieben Standorten. Das ist ein beachtlicher Apparat. Hat der Gesetzgeber also eine „utopische“ Jahresangabe aus strategischen Gründen ins Gesetz geschrieben?

Auf der Homepage der BASE (16.11.2022) ist zu lesen, nunmehr sei „laut öffentlichen Verlautbarungen“ der Zeitraum zwischen 2046 und 2068 für die Standortentscheidung anberaumt. Entscheiden über einen Endlagerstandort sollen also um die Jahrhundertmitte andere Parlamentarier:innen. Aber wo steht geschrieben, dass zukünftige Entscheidungsträger:innen, die aus heutiger Sicht anonym sind, nach 2046 hierzu ausreichend Motivationskraft aufbringen werden? Den Parlamentarier:innen der kommenden zwei bis drei Legislaturperioden bleibt die unerquickliche Debatte über eine Standort-Entscheidung, d. h. die Konflikte um die Standorte der engsten Auswahl, die eigentliche Legislatur und die Entscheidung selbst somit jedenfalls erspart.

Diese fundamentalen Fragen führen bis in die politische Ethik, verstanden als Reflexion auf die in politische Institutionen und Handlungen investierten Normativitäten. Ich stelle folgende Hypothese auf: Die normativ richtige Idee der Legalplanung bei der Findung eines Endlagerstandortes könnte mit der Opportunitätslogik des politischen Betriebs und der Trägheit der Administration in einen Widerspruch treten oder getreten sein. Es erscheint mir normativ nach wie vor richtig, die Standort-Entscheidung nicht auf dem Wege einer behördlichen Genehmigung, sondern auf dem Wege einer parlamentarischen Entscheidung herbeizuführen. Legalplanung bedeutet ja, Infrastrukturvorhaben durch planfeststellende Gesetze zuzulassen. Zu den juristischen Details siehe Kürschner (2020). Politisch betrachtet, muss die Bürgerschaft unterstellen dürfen, dass die frei gewählten und nur ihrem Gewissen verpflichteten Repräsentanten sich am Gemeinwohl („bonum commune“) orientieren, d. h. nach bestem Wissen und Gewissen den Standort mit der „bestmöglichen“ Sicherheit wählen werden. Insofern ist die demokratische Legitimität einer gründlich vorbereiteten parlamentarischen Entscheidung nicht zu überbieten. Wenn bei der Entscheidungsvorbereitung auch Bürgerbeteiligung („Partizipation“) stattfindet, umso besser.

Allerdings sind Parlamentarier:innen immer auch in einen Betrieb eingespannt, der der systemischen Logik von Regierung und Opposition, von Koalitionsrücksichten, Ausschusstätigkeit, Ressortabstimmung, Fraktionsdisziplin, Wahlkreisen und Parteibasis folgt. Opportunitätsgesichtspunkte stehen häufig im Hintergrund politischer Erwägungen. Personen, die Politik als Beruf ausüben, sind auf berufliche Erfolge aus. Die Entscheidung über ein Endlager ist nun aber wenig erfolgversprechend. Jede:r Parlamentarier:in mag daher hoffen, dass ihm diese Entscheidung erspart bliebe. Die Entscheidung des BMUV entlastet auch grüne MdBs. Strategischer Umgang mit Zeit ist in der Politik generell nichts Ungewöhnliches. Zeit zu kaufen ist üblich.

Als Mitglied des Sachverständigenrates für Umweltfragen habe ich mehrfach die Erfahrung gemacht, dass in der Politik dann, wenn Entscheidungen oder deren Vorbereitung für maßgebliche Politiker:innen nicht opportun waren, mit „Verschiebungen“ gearbeitet wurde. Politikwissenschaftlich wird das mit dem latenten Opportunismus politischen Handelns in Demokratien erklärt. Politik neigt dazu, Probleme zu verschieben („Attentismus“), bis es dann unter akutem Handlungsdruck Tatkraft zu demonstrieren gilt („Aktionismus“). Ein Beispiel für diese Abfolge aus Attentismus und Aktionismus ist die Umsetzung der Feinstaubrichtlinie. Diese Doublette aus Attentismus und Aktionismus wäre der Standortsuche jedoch ebenso abträglich wie der schiere Attentismus. Eine reflexiv-selbstkritische Politik sollte ihrer eigenen Schwächen eingedenk sein.

Aus der Spieltheorie ist bekannt, dass aus rationalem Verhalten einzelner Akteure häufig sub-optimale Lösungen folgen. Individuelle Handlungslogiken können einen kollektiven Handlungszweck untergraben. Es könnte also auch der Fall sein, dass die Verbindung aus Legalplanung mit dem Aufbau einer komplexen Organisation (BMUV, BGE, BASE u. a.) und dem partizipativen Verfahren zu einer Konstellation geführt hat, die die Standortsuche verlangsamt. Solange sich die Bevölkerung an den Zwischenlagern mit der (aus Sicherheitsperspektive: unbefriedigenden) Situation faktisch arrangiert (also nicht protestiert) und das Thema „Standortauswahl“ kein hohes Mobilisierungspotenzial in der breiten Bevölkerung mehr hat, könnte ein betriebsames und entscheidungs-averses „muddling through“ für viele Beteiligte eine (allzu) attraktive Option sein, obschon ein politisches Entscheidungsfenster prinzipiell offen stünde. Die Mehrheit der Bevölkerung würde eine unverzügliche Entscheidung womöglich begrüßen, die sich die Politik nicht zuzutrauen scheint. Beobachten lassen sich weder Haltungen noch Motivationen, sondern nur Verhalten. Ich sehe jedenfalls im Moment keine staatlichen oder zivilgesellschaftlichen Akteure, die sich energisch für eine rasche Standortauswahl einsetzen.¹

Nach meinem Modell deliberativer Demokratie kommt dem „deliberativen Zwischenreich“ (Ott 2014) eine große Bedeutung für die Vorbereitung kollektiv bindender legislativer Entscheidungen zu. Dieses „Zwischenreich“ ist eingespannt zwischen der räsonierenden Zivilgesellschaft auf der einen Seite und dem professionalisierten Kernbereich der Politik (Parlament, Ministerien usw.). BGE und BASE sind staatlich organisierte Agenturen in diesem Zwischenreich, die durch das StandAG mit der Aufgabe betraut sind, ein mit mehreren Adjektiven qualifiziertes Verfahren durchzuführen. Die fünf Adjektive sind rechtlich nicht klar bestimmt: „partizipativ“, „wissenschaftsbasiert“, „transparent“, „selbsthinterfragend“ und „lernend“. Sie sind unterschiedlich auslegbar und es kann (allzu) leicht geltend gemacht werden, dass das Verfahren eines oder mehrere Kriterien nicht hinlänglich erfüllt. Das Kriterium „partizipativ“ impliziert, dass der Disput über die Erfüllungsbedingungen aller übrigen vier Kriterien seinerseits „partizipativ“ zu erfolgen habe. Das Verfahren muss sich selbst einer ständigen Qualitätskontrolle unterziehen, wobei es sich zugleich selbst infrage stellen muss. Damit hat der Gesetzgeber dem Verfahren womöglich Hürden aufgestellt, an denen die Institutionen nur straucheln können. Woran bspw. sollen sich verfahrensinterne Lernprozesse bemessen? Wer hätte was woraus wie lernen können oder müssen? Wer war (nicht) ausreichend lernwillig und warum? Was hieße es genau, aus Fehlern zu lernen, wenn strittig ist, was als Fehler zählt? Könnte es auch ein Lernerfolg sein, einzusehen, warum Partizipation misslingen kann, ja muss? Ist „Hinterfragen“ eo ipso „Lernen“ oder kann es Formen einer sachlich leeren Reflexion (sensu Hegel) geben, durch die nichts gelernt wird? Das Verfahren hat sich also selbst unter Dauerbeobachtung gestellt und muss diese Dauerbeobachtung kritisch hinterfragen und aus ihr lernen. Die fünf Kriterien erweisen sich dabei, mit Luhmann gesprochen, als polemogene, d. h. notwendigerweise Streit auslösende Erfüllungsbedingungen, die immer für unerfüllt erachtet werden können. Als unerfüllbare Erfüllungsbedingungen wären sie eine seltsame Paradoxie in der Form des Rechts.

Es könnte aufgrund der genannten Wirkkräfte womöglich ein Zustand eintreten, für den der Technikphilosoph Hans Lenk vor vielen Jahren den Ausdruck „organisierte Verantwortungslosigkeit“ prägte. Wenn die Castor-Genehmigungen auslaufen, sind viele der heutigen Akteure im Rentenalter. Das Problem der Verbringung in ein Tiefenlager würde im schlechtesten Fall dauerhaft unter hohen Kosten verwaltet, aber nicht gelöst. Ich behaupte, dass diese Verschiebungen unfair gegenüber den Personen der zweiten Jahrhunderthälfte wären, die keinen Atomstrom mehr konsumieren werden, aber mit Kosten der Einlagerung belastet werden. Für sie sind es Opportunitätskosten. Warum sollten zukünftige Bürger:innen nichts Besseres zu tun haben als die Altlasten einer technologischen Sackgasse des vorigen Jahrhunderts zu beseitigen?²

Es ist, politisch und moralisch gesprochen, die Aufgabe der Generation, die am Konflikt um die Kernkraft beteiligt war, in einem hinreichend fairen Verfahren eine möglichst sichere Tiefenlagerung auf den Weg zu bringen. Ich füge ein temporales und evaluatives Adverb hinzu: „unverzüglich“. Dieses Adverb ist zunächst intuitiv und bezieht sich auf unnötigen Zeitverzug. Über das, was „(un)nötig“ ist, muss gestritten werden. Intuitiv gesagt, wäre „unnötig“ alles, was keine Zugewinne an Gerechtigkeit und Sicherheit bringt. Wie verhält sich dieses temporale Adverb aber nun zu den fünf Attributen des Verfahrens? Hier wäre eine Analyse vorzunehmen:

Man sieht die Spannungen, die sich auftun. Schon bei der Produktion und Auswertung geologischer Grunddaten kann man mehr Zeit fordern. Es werden sich also in näherer und fernerer Zukunft immer Gründe finden, mehr Zeit zu fordern, da es ja um die Qualität des Verfahrens und um die hehren Ziele „bestmögliche Sicherheit“ und „gute Partizipation“ gehe.

Die Politik hat sich auf das Prinzip der bestmöglichen Sicherheit verpflichtet. Dieses Prinzip ist aber unteilbar in dem Sinn, dass es die Zeit der Zwischenlagerung miteinschließt. Wie Ott und Budelmann (2017) gezeigt haben, haben Zwischenlager Sicherheitsdefizite, die sich bautechnisch mindern, aber nicht prinzipiell beheben lassen. Was wir nach langjährigen Fachdebatten wissen, ist Folgendes: Die Gesellschaft gewinnt an Resilienz, wenn die hochradioaktiven Stoffe von der Oberfläche der Erde in eine tiefe geologische Formation verbracht werden. Dieser Zugewinn an Sicherheit ist ein Verpflichtungsgrund für politisches Handeln. „Es ist eine Pflicht dieser Generation, eine Lösung für den Atommüll zu finden, den sie produziert haben (…) Leider ist zu befürchten, dass sich die Generation Atom schon wieder aus der Verantwortung stiehlt“ (Seibt 2020). Diese Befürchtung teile ich.

Somit ist die Politik in der Pflicht eines zielorientierten Handelns ohne unnötigen Zeitverzug. Das BMUV könnte und sollte BGE und BASE in die Pflicht nehmen, das Tempo der Standortsuche zu erhöhen. Die Politik darf das Verfahren nicht ausbremsen und sie darf nicht tatenlos zusehen, wenn nachgeordnete Behörden träge zu werden drohen.

Nun hat Niklas Luhmann (1991) darauf aufmerksam gemacht, dass „grüne“ Umweltminister:innen von der Seite „Gefahr/Protest“ auf die Seite „Risiko/Entscheidung“ wechseln müssen. Erfolge machen das Leben schwer. Legalplanung fällt auf die Seite der Risikoentscheidungen. Diesen Wechsel nehmen „grüne“ Berufspolitiker:innen nur ungern vor; denn sie würden am liebsten auf beiden Seiten zugleich stehen.³ Also eine unbequeme Entscheidung vorbereiten und zugleich solidarisch auf der Seite des Protestes stehen. Tritt womöglich der politische Verstand, der die Notwendigkeit einer Entscheidung einsieht, als Widersacher der politischen Seele auf, die sie scheut? „Grüne“ Politiker:innen stehen vor dem Problem, über den dauerhaften Verbleib von Stoffen entscheiden zu sollen, von denen sie überzeugt sind, dass sie nie zur Existenz hätten gebracht werden dürfen. Erinnern wir uns daran, wie Jürgen Trittin in Gorleben mit Protest empfangen wurde und hernach die Endlagersuche nicht mehr vorantrieb. Auch Frau Steffi Lemke droht an allen Standorten, die in die engere Auswahl gezogen werden, Protest nicht nur, aber auch aus der eigenen Partei. Auch Frau Lemke kann sich vor der „grünen“ Klientel mit einer zügigen Gestaltung der Endlagersuche nicht positiv profilieren.

Es wird vom BMUV geltend gemacht, dem Grundsatz der bestmöglichen Sicherheit müssten sich Zeitvorgaben unterordnen. Diese normative Setzung klingt gut, ist ethisch aber zu schlicht, da sie von der Sicherheitslage der Zwischenlager abstrahiert. Wenn diese Setzung generell zuträfe, so könnte man bis in die ferne Zukunft minimalste mögliche Zugewinne an langfristiger Sicherheit am Endlagerstandort immer über den realen und dauerhaften Zugewinn an Sicherheit stellen, der durch die Verbringung der Reststoffe in ein (zugängliches oder wartungsfreies⁴)Tiefenlager entsteht. Dieser Setzung droht daher eine „reductio ad absurdum“. Die Zielstellung „Sicherheit für 1 Million Jahre“ mag suggerieren, dass die nähere Zukunft irrelevant ist, aber dies ist falsch. Der Zeitbedarf in diesem Jahrhundert ist stark sicherheitsrelevant. Auch Ott und Semper (2017) haben betont, dass die Zukunft nicht homogen ist. Berg und Hassel (2022) unterscheiden die kürzere und mittlere (500 Jahre) von der langen Zukunft. Aufgabe der Endlagerung ist die kurze und die mittlere Frist; die lange Zukunft „phase(s) out into the geological time of deep storage“ (2022, S. 23).

Es ist nicht zulässig, in der nahen Zukunft Risiken sowohl im Bereich von „safety“ als auch von „security“⁵ einzugehen, um in der sehr fernen Zukunft minimalste (und spekulative) Zugewinne an Sicherheit zu erzielen. Auch wurde mehrfach auf die Ambiguität des Ausdrucks „bestmöglich“ hingewiesen (etwa Ott 2020, S. 176 f.). Es handelt sich um einen Elativ, nicht um einen Superlativ. Es gibt keinen Sachgrund, der dafürspräche, dass die bestmögliche Sicherheit zum spätmöglichsten Zeitpunkt erreicht wird. Als Ethiker lehne ich die obige Setzung daher ab.⁶

Welche Rolle spielt in dieser Situation nun die Forderung nach „guter“ Partizipation? Das „grüne“ Politikverständnis ist traditionell partizipativ. Seit den 1970er Jahren wurde von „grünen“ Bewegungen „basisdemokratische“ Mitsprache und Beteiligung in der „Risikogesellschaft“ (Beck 1986) gefordert. Die lebensweltliche Rationalität wurde der technokratischen Expertise entgegengesetzt. Diese Forderungen schlugen sich in den Konzepten der Technikfolgenabschätzung (TA) nieder. Die vermeintlichen technologischen Sachzwänge sollten in ergebnisoffene Debatten mündiger Bürger:innen überführt werden („klassisch“ Habermas 1969). Als Theoriegrundlage diente häufig die Diskursethik.

Der metaethische Gedanke, dass die Einbeziehung aller Betroffenen in praktische Diskurse über gültige Normen (Handlungsregeln) ein Äquivalent für den fehlenden Prüfstein der Realität sei, den wir bei empirischen Diskursen voraussetzen können, gilt allerdings nur für Regelwerke, nicht für Entscheidungen, von denen die Beteiligten ungleich betroffen sind. Die Allokation eines negativen Gutes ist von anderer Art als die konsensuale Verabschiedung einer Handlungsnorm, die alle Betroffenen gleichmäßig bindet. Auch bei solchen Entscheidungsfindungen ist Partizipation sinnvoll; allerdings könnten Maximalität und Optimalität hier in den Unterschied treten.⁷ Es wäre dann falsch, das utilitaristisch-ökonomische Prinzip des Maximierens auf das Ausmaß an Partizipation anzuwenden.

Diskurse werden in Situationen geführt, die von akutem Entscheidungsdruck entlastet sind. Aber der Faktor „Zeit“ ist ihnen nicht äußerlich. Häufig werden Moratorien gefordert, bis alle Gründe ausdiskutiert worden sind. Im Prinzip ist es zwar immer möglich, dass ein neues und gleichsam „unerhörtes“ Argument auftaucht; während in der pragmatischen Realität der Diskurse irgendwann alle Gründe „auf dem Tisch liegen“. Aber damit sind sie noch längst nicht ausgetauscht. In Diskursen ist es möglich, dass Teilnehmer:innen sich daraufhin verständigen können, dass bestimmte Aussagen als Gründe zählen, aber Gründe unterschiedlich gewichten. Dies betrifft u. a. Risikoargumente und Kostenargumente. Man kann mittels einer nochmaligen Reflexion versuchen, die diversen Gewichtungsfaktoren zu explizieren, was in die Hintergründigkeit der Lebenswelt führt; aber dies wird selten zu einer Angleichung dieser Faktoren führen. Es bleibt beim Dissens unter vernünftigen Personen. Man hat also vier Stadien: a) Sammlung, b) Austausch, c) Gewichtung, d) Reflexion. Wenn man fordert, diese Stadien seien mehrmals zu iterieren, hat man fast beliebig Zeit gewonnen, in der noch nicht entschieden werden kann und darf. Es entsteht in der Forderung nach partizipativer Diskursivität ein „noch nicht“ des Entscheidens, d. h. ein Moratorium.

Nun können in Diskursen auch Argumente vorgebracht werden, die sich auf den Zeitdruck selbst beziehen und die das Hinauszögern kritisieren. Argumente können geltend machen, dass sich Randbedingungen der Problemlösung in Zukunft eher verschlechtern könnten. In Diskursen sollte die Regel der Abstimmung gemieden werden, aber deliberative Demokratie kann zu Situationen führen, in denen eine Abstimmung einer Handlungsblockade begründet vorzuziehen ist.

Für Diskursethiker ist der Austausch von Gründen in Diskursen ein Lernprozess, von dem alle Beteiligten profitieren; weshalb es, recht verstanden, in Diskursen nur Gewinner geben kann. Mag sein, dass Diskursethiker die Praxis des Diskutierens so hochschätzen, dass sie dessen Opportunitätskosten mit Null ansetzen. Diskurse sind zeitraubend und Zeit hat Opportunitätskosten in dem Sinn, dass man in dieser Zeit immer auch etwas anderes tun könnte. Genauer gesagt, haben Diskurse Transaktionskosten, d. h. Zeitkosten der gemeinsamen Abstimmung auf eine Handlungsstrategie. Diese Transaktionskosten sind für unterschiedliche Akteure freilich unterschiedlich hoch, weshalb manche Akteure aus Diskursen früher „aussteigen“ als andere. Die Mühen der Vorbereitung sind ebenfalls Opportunitätskosten von Zeit. Deshalb wurden partizipative Verfahren dahingehend kritisiert, dass sie ohne klare konzeptionelle Gliederung zu einer „Diktatur des Sitzfleisches“ führen könnten. Die transzendentale Begründung der Diskursethik abstrahiert von Zeitlichkeit; aber diese Abstraktion muss für diskursive Verfahren rückgängig gemacht werden. Wird die Abstraktion nicht rückgängig gemacht, so übersieht man, wie in der Politik strategisch mit Zeit umgegangen wird.

Da ich vor langer Zeit ein Argument mitentwickelt habe, warum TA ohne partizipative Elemente wesentlich unvollständig ist (Skorupinski und Ott 2000), und ich dieses Argument weiterhin für gültig halte, bin ich an dem Argumentationsmuster „mehr Zeit für Partizipation“ besonders interessiert. Mit Rosa Sierra habe ich antizipative Überlegungen angestellt, welche Formen Partizipation nach einer Standortentscheidung annehmen könnte und sollte (Sierra und Ott 2022). Mit Renn (2021) bin ich einig, dass diskursive und partizipative TA mehr und anderes ist als eine lästige Pflichtübung. Partizipative und diskursive Verfahren sind im Kontext der TA also unverzichtbar. Es sind Module auf dem Wege der Entscheidungsvorbereitung. Partizipative und diskursive Verfahren richten sich gegen vereinseitigte Sichtweisen von Expertenkulturen und technokratische Arroganz, sind aber kein Selbstzweck. Insofern müssen sie sachdienlich sein. Die Sachdienlichkeit bezieht sich auf die Geeignetheit von möglichen Standorten.

Man kann geltend machen, dass „gute“ Partizipation in allen Etappen der Standortsuche (viel) (mehr) Zeit brauchen werde als ursprünglich veranschlagt. Dies verlautete in den vom BASE durchgeführten Partizipationsveranstaltungen aus den Kreisen der Teilnehmer:innen mehrfach. Auch hier wird also eine Unterordnung der „Zeitmarke“ unter Ziele und Ideale von Partizipation gefordert. Das Verfahren soll insgesamt „partizipativ“ sein und die Anforderung an diese Qualifikation muss ihrerseits qualifiziert werden („gut“, „ausreichend“, „echt“ usw.). Hierbei werden neue Maßstäbe aufgestellt. Die Erfüllungsbedingung wird also noch einmal qualifiziert. Das Paradox unerfüllbarer Erfüllungsbedingungen setzt sich bei dieser Qualifikation fort.

Aufgrund all dessen könnte sich erweisen, dass Partizipation nicht mehr auf sachdienliche Weise Teil der Lösung, sondern Teil des Problems des Zeitverzugs wird. Verfahrenskonzepte müssen also erstens Diskursivität von partizipativen und diskursiven Verfahren als Fortsetzung kommunikativen Handelns mit argumentativen Mitteln sichern.⁸ Der Witz partizipativer Verfahren liegt darin, es den Beteiligten zu erschweren, eine „positionale“ und „agonale“ Grundeinstellung einzunehmen. Wenn Diskurse zweitens die Erfindung der Langsamkeit sind, dann muss der Faktor Zeit in Rechnung gestellt werden. Drittens darf die Qualifikation des Kriteriums der Partizipation das Paradox unerfüllbarer Erfüllungsbedingungen nicht fortsetzen. Daher haben Rosa Sierra und ich eine Angemessenheitsrelation für Partizipation eingeführt (Sierra und Ott 2022).

Nach meiner Deutung der bisher durchgeführten partizipativen Verfahren und deren sozialwissenschaftlichen Auswertung durch Themann et al. (2021a, b) hat das BASE die „offene“ gesetzliche Vorgabe der Partizipation konzeptionell unterschätzt. Das BASE war offenbar mit den konzeptionellen Tücken partizipativer Formate nicht vertraut und verstand nicht, dass jedes partizipative Format von den Teilnehmenden dahingehend kritisiert werden kann, es sei (nach irgendwelchen Maßstäben) (noch) nicht partizipativ genug. Es wäre sinnvoll gewesen, im BASE im Vorhinein die Literatur zu partizipativer und diskursiver Technikfolgenabschätzung aufzuarbeiten, was aber offenbar nicht geschah.⁹

Das BASE hat die Details der konzeptionellen Anforderungen an gelingende Partizipation unterschätzt. Wichtig ist, wie man Teilnehmer:innen rekrutiert. Von einem „open access“ bis zur Zufallsauswahl gibt es unterschiedliche Optionen. Besonders problematisch sind „open access“-Formate und Formate, bei denen organisierte Verbände und Einzelpersonen gemischt werden. Mischungen zwischen Stakeholder- und Laien-Verfahren werden in der Literatur mehrheitlich abgelehnt. Eine Mischung aus „Teilöffentlichkeiten“ gelingt selten. Die Moderatorenrolle muss klar definiert werden. Klar muss sein, welche Folgen ein „Exit“ hat, d. h. ob es (nicht) möglich ist, auszusteigen und begleitend dabei zu bleiben. Ob die Beteiligten auf dem Wege der „Selbstorganisation“ neue Formate und Arenen bilden dürfen, muss im Vorhinein klar sein. Welchen Forderungen muss (nicht) nachgekommen werden? Dürfen Spielregeln während partizipativer Verfahren (nicht) abgeändert werden? Wichtig ist auch, wie mit grundlegenden Vorwürfen an das Verfahren umzugehen ist. Die entsprechenden Vokabeln sind geläufig: „Alibiveranstaltung“, „Pseudopartizipation“, „engineering of consent usw“.¹⁰

Ich kann mich des Eindrucks nicht erwehren, dass das BASE die Tücken von Partizipation unterschätzt hat. Es hat lernen (sic!) müssen, dass Partizipation keine Fehler verzeiht. Die Details partizipativer Verfahren werden auf den Prüfstand gestellt und gnadenlos „hinterfragt“. Es kam zu „Exits“, deren Begründungen die Qualität des Verfahrens fundamental infrage stellten. So haben Moderator:innen, die sich selbst als „Konfliktsachverständige“ bezeichnen, ihre Mitwirkung 2021 aufgekündigt, da sie die gesetzlichen Vorgaben des Verfahrens als nicht erfüllt ansahen. Es sei nicht zu der notwendigen „Neu-Ausrichtung“ des Verfahrens gekommen. Innerhalb des Verfahrens sei zu wenig Zeit und Gelegenheit für Debatte und Kritik gewesen, weshalb die Qualifikation „lernend“ nicht erfüllt worden sei. Das ist genau das Argumentationsmuster, das ins StandAG eingebaut wurde: Erfüllungsbedingung X nicht erfüllt. Am Ende wurde der Vorwurf des „Zustimmungsmanagements“ erhoben (Boettcher et al. 2021), der die Integrität des BASE polemisch infrage stellt. Man sieht das Muster: Unerfüllte Erfüllungsbedingung plus polemische Vokabel.

Partizipation ist störungsanfällig und die Gelingensbedingungen sind fragil. Partizipative Formate müssen den Eigensinn der Beteiligten in Rechnung stellen. Sie müssen damit rechnen, dass Teilnehmer:innen die „Exit“-Lösung wählen, wenn dies für sie vorteilhafter ist als der Verbleib im Verfahren. Sie müssen verhindern, dass die „Exit“-Option als Drohkulisse eingesetzt werden kann, „weil man die Umweltverbände braucht“. Es wäre falsch, wenn partizipative Formate davon ausgehen würden, dass Teilnehmer:innen ausnahmslos gemeinsam an vernünftigen Lösungen arbeiten wollen. Auch bei Partizipation gibt es Renitenz, Querulantentum, Veto-Spieler, „trouble shooting“ und „hidden agendas“. Eine „hidden agenda“ wäre eine Teilnahme mit dem Ziel der Delegitimierung des Verfahrens. In ungeregelten Formaten dürfte „wicked communication“ auftreten, deren die Moderator:innen nicht mehr Herr:innen werden können. Die beanspruchte Diskursivität fällt dann in den Meinungskampf zurück.

Die Forderung nach „mehr Zeit für bessere Partizipation“ entspricht ur-grünen Denkmustern. Die Sympathien gelten der Zivilgesellschaft. Die realen Formate des BASE sind massiver Kritik ausgesetzt worden. Die Forderung nach Neuausrichtung der Partizipation steht im Raum. Darin liegt für die Politik eine Versuchung, wenn (!) sie nicht an einer Beschleunigung des Entscheidungsprozesses interessiert wäre. Für die Politik könnte es opportun sein, Partizipationsideale zu nutzen, um Entscheidungen verschieben zu können. Sie bräuchte nur den Forderungen nach kontinuierlicher Selbstorganisationsmöglichkeiten der organisierten Zivilgesellschaft sowie nach entsprechenden Arenen und Ressourcenzuweisung entgegenzukommen (Themann 2022, S. 53–56). Das von Themann (2022) vorgeschlagene Konzept der „Commons Governance“ billigt die Forderung nach einer „eigenen Arena der Kontrolle“ (2022, S. 54) für die Zivilgesellschaft mitsamt entsprechenden Ressourcen und unabhängiger Expertise. Man könnte das BASE zu einem „Ermöglicher und Unterstützer einer zusätzlichen größtenteils selbstorganisierten zivilgesellschaftlichen Arena“ (Themann 2022, S. 56) umprogrammieren, könnte mehr zivilgesellschaftliche „Beobachtungsmöglichkeiten“ und „zusätzliche Arenen kritischen Hinterfragens“ und neue „Planungsteams“ schaffen (Themann 2022, S. 53–54) – und könnte ziemlich sicher sein, dass damit viel Zeit verstreicht. Wenn die BGE dauerhaft unter Beobachtung gestellt wird, dann könnten sich BGE-Mitarbeiter:innen im Zweifel eher zurückhalten, um nicht in den Aufmerksamkeitsfokus der Kritik zu geraten. Wenn dann noch dem Nationale Begleitgremium eine „Wächterfunktion“ (ebd., S. 56) gegenüber dieser neuen Arena zugewiesen wird, beobachten sich alle gegenseitig. Bei größtmöglicher gegenseitiger Kontrolle alter und neuer Organe und Formate wächst die Ungewissheit, wie es weitergehen wird.

Angesichts dieser Situationsdeutung ist es ethisch sinnvoll, eine Angemessenheitsbeziehung einzuführen (Sierra und Ott 2022), da andernfalls alle Beteiligten beliebige Ideale und Forderungen von Partizipation aufstellen können, auf die sich die Politik (vielleicht) nur allzu gern verpflichten lässt. Die Angemessenheit partizipativer Formate an das Sachproblem, um dessen Lösung es geht, konstituiert eine andere logische Relation als das Aufstellen eines Ideals von Partizipation, an dem dann eine nicht-ideale Realität gemessen wird. Ideale kann man nur in der Approximation erreichen; aber die Approximation hat einen sinkenden Grenznutzen und steigende Transaktionskosten. Wer Forderungen nach zusätzlicher, andersartiger und aufwendigerer Partizipation erhebt oder unterstützt, sollte darlegen, was sie in der Sache austragen.

Diese Darlegungslast rechtfertigt sich auch aus folgendem Grund: In ENTRIA¹¹ und TRANSENS¹² wurden bereits konzeptionell etablierte Formate der Bürgerbeteiligung durchgeführt. In ENTRIA wurde (2015–2016) ein aufwendiges Bürgerforum (in der von Ortwin Renn entwickelten Konzeption) durchgeführt, das zu einem Bürgergutachten führte. Die Teilnehmer:innen des Bürgerforums forderten im Bürgergutachten im Konsens von der Politik eine zügige Durchführung der Standortsuche. In TRANSENS wurde am Zwischenlager Brokdorf (Oktober 2022) ein Bürgergespräch durchgeführt. In diesem Bürgergespräch wurde von den (wenigen) Teilnehmer:innen eine unverzügliche Standortsuche gefordert, da die Sicherheit der Zwischenlager geringer sei als die eines Tiefenlagers. Abgelehnt wurde die Verbringung der Behälter in neue konsolidierte Zwischenlager und eine entsprechende Standortsuche nach neuen Zwischenlagern. Zwei parallele Standortsuchverfahren seien, so ein Ergebnis des Bürgergesprächs, der Bevölkerung politisch nicht vermittelbar. Zwei weitere Bürgergespräche in Lubmin/Greifswald und Neckarwestheim/Heilbronn kamen 2023 zu ähnlichen Ergebnissen. Festzuhalten ist also, dass Bürger:innen in lege artis durchgeführten diskursiven und partizipativen Verfahren unabhängig voneinander von der Politik ein zügiges Suchverfahren einforderten.

Forderungen nach „bestmöglicher Sicherheit“ und umfassender Partizipation eignen sich dazu, Zeitvorgaben unterzuordnen. Diese Unterordnung führt dazu, dass die Reststoffe länger als nötig an der Oberfläche verbleiben. Insofern sollte man auch den (hintergründig offenbar wirksamen) Gedanken hinterfragen dürfen, dass angesichts 1 Million Jahre einige wenige Jahrzehnte längere Oberflächenlagerung keine Rolle spielen dürften. 100 Jahre Zwischenlager sind ja nur 0.01 % einer Million Jahre. Dann wäre es fast egal, ob über einen Standort 2031 oder 2085 entschieden wird. Diese Ansicht verwechselt jedoch die Zeitdimensionen von „chronos“ und „kairos“ (Klauer et al. 2013). Die Zeit der Gelegenheit zum Handeln ist nicht die abstrakt chronologisch vergehende Zeit. Wer die abstrakte Chronologie der Million Jahre fokussiert, kann die rechte Gelegenheit verpassen oder ausschlagen. Kairos ist bekanntlich hinten kahl.

Klaus Röhlig hat mehrfach argumentiert, dass es angesichts der unabsehbaren Zukunftsrisiken im Zeitalter des Anthropozäns richtig sei, wenigstens ein lösbares Problem zügig einer bestmöglichen Lösung zuzuführen (Röhlig et al. 2017). Ich schließe mich dieser Ausrichtung auf eine „policy termination“ an (siehe Ott 2020, 2022). Wenn man innerhalb extrem kurzer Perioden Wirtschaftskrisen, Migrationswellen, Pandemie, Dürrejahre und Krieg auf der politischen Agenda miterlebt hat, dann könnte es geboten sein, das Endlagerproblem „as soon as possible“ einer Lösung zuzuführen. Wer garantiert, dass die administrativen, finanziellen, politischen, technologischen Kapazitäten in 80 Jahren noch genauso gut sein werden wie in 20 Jahren? Das wissen wir nicht. Die Ungewissheiten werden nicht geringer. Wenn der Ausdruck „Zeitenwende“ einen tieferen Sinn als „Modernisierung der Bundeswehr“ haben sollte, so könnte er bedeuten, dass die Zukunft insgesamt nicht sicherer und nicht planbarer wird.

Der Zwischenlagerstandort Lubmin könnte für diese Prognose eine instruktive Fallstudie werden. Im Frühjahr 2023 wurde im Rahmen von TRANSENS ein Bürgergespräch am Zwischenlagerstandort Lubmin durchgeführt, wo ein Konflikt um den Bau eines neuen Oberflächenlagers besteht. Das Genehmigungsverfahren dürfte sich erst einmal in die Länge ziehen. Der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) warnt vor einem „übereilten Neubau“ und fordert aus Sicherheitsgründen die Integration einer „Heißen Zelle“ in das Oberflächenlager. Es soll laut BUND einen abgeschirmten Bereich geben, in dem Castoren repariert werden können (Ostsee-Zeitung vom 28. 10. 2022). Diese Forderung hat der BUND im Frühjahr 2023 unter Verweis auf angebliche Alterungserscheinungen an den Behältern wiederholt. Der BUND stützt sich dabei auf eine Auftragsstudie (Becker 2020), in der für alle langfristigen Zwischenlagerstandorte der Einbau einer „Heißen Zelle“ gefordert wird (Becker 2020, S. 40). Ob dieser Forderung stattgegeben wird oder nicht, in jedem Fall verlagert sich die Debatte auf die Modalitäten der Verlängerung der Zwischenlagerung. Wenn schließlich ein neues Gebäude errichtet würde, so hätte man erst einmal besagten Zugewinn an Sicherheit („Bunker“ statt „Halle“). Die Erfüllung der BUND-Forderung nach „Heißen Zellen“ könnte ein weiterer Schritt in die dauerhafte Oberflächenlagerung sein.

Es könnte also durchaus eintreten, was in dem Artikel von Ott und Budelmann (2017) prognostiziert und, wertend gesagt, befürchtet wurde: Die Suche nach einem Standort für ein Tiefenlager kommt allmählich zum Erliegen. Der unmittelbare Leidensdruck, einen Tiefenlagerstandort finden zu müssen, ist ja ceteris paribus gering. Die Zwischenlager sind ja im Normalzustand solide. Die Standortsuche ist eher von unterschwelligen Desinteressen geprägt. Wäre dem so, dann liefe die Logik des Handelns in der bestehenden Akteurs- und Interessenkonstellation dem Gesetzeszweck (§ 1 StandAG) entgegen. Dies werden alle Beteiligten empört von sich weisen – und Absichten sind nicht nachweisbar. Und wenn man nicht nachweisen kann, dass jemand intentional verschleppt, dann „verzögert es sich (leider)“ – und keiner kann etwas dafür. Ergebnis wäre eine Beurteilungsart, die in der Philosophie als impersonales Urteil verstanden wird: „Es verzögert sich“ (ähnlich wie „Es ist passiert“ oder „Es schneit“). Dabei gibt es allerdings korrekte und verschleiernde impersonale Urteile: „es schneit“ ist ein korrektes Urteil, „man fordert“ oder „die Rufe werden lauter“ sind verschleiernde impersonale Urteile.

Wir sehen folgende politische und diskursive Konstellation: 1) das Ziel bestmöglicher Sicherheit, dem sich „Zeitmarken“ unterordnen lassen, 2) fünf Qualitätsmerkmale des Verfahrens, die in das Paradox unerfüllbarer Erfüllungsbedingungen führen, 3) die Aufgabe, das „Ziel nicht aus dem Blick verlieren dürfen“, 4) die „Sache“ der Allokation eines negativen Gutes, 5) die ambivalente Rolle von Partizipation, 6) NIMBY und strategisches bzw. opportunistisches Verhalten, 7) einen großen organisatorischen Apparat (BMUV, BGE, BASE) sowie 8) den vollzogenen Abschied von 2031, der in der Öffentlichkeit keinerlei Proteste ausgelöst hat. Man sieht, dass 3) von den anderen Faktoren gleichsam umstellt ist.

Ich befürchte, die Forderungen nach (qualifizierter, „echter“, „besserer“, „gelingender“) Partizipation werden ihrer inneren Logik nach zu weiteren Verzögerungen beitragen. Diese Forderungen stoßen auf die Resonanz eines allzu oft opportunistischen politischen Betriebs. Damit ist der Sache nicht gedient. Das Suchverfahren könnte sich gegenüber der Problemlösung verselbständigen. Die Verselbständigung administrativer Prozesse in der „verwalteten Welt“ (Horkheimer) nähme eine postmoderne Gestalt an. Aus der „Dialektik der Aufklärung“ (Horkheimer und Adorno 1947) ist bekannt, dass sich hehre Ideale auf perverse Weise erfüllen können. Ich nehme Partizipation hiervon nicht mehr aus. Würde sich diese Prognose bewahrheiten, triumphierte ironischerweise Heidegger mit seiner Kritik am „Gerede“ über Habermas und dessen Hoffnung auf Diskursivität. Dadurch würde die Ungewissheit größer und das Risiko nicht geringer.

Somit kann ich meine Ausgangs-Hypothese von einem möglichen Widerspruch zwischen Legalplanung und Opportunität verfeinern. Die Gesamtkonstellation, Foucault (Rabinow 1984) hätte gesagt: das Dispositiv, könnte zur Realität dauerhafter Oberflächenlagerung als der schlechteren Lösung führen. Dann aber würde dem gesetzlichen Auftrag der Standortfindung nicht mehr nachgekommen. Der Zweck des StandAG könnte verfehlt werden. Dies wäre sowohl rechtlich als auch ethisch relevant. Diese Hypothese verstehe ich als „whistle blowing“ und als Warnprognose, die auf Selbstzerstörung angelegt ist („Kassandra-Paradox“). Ich möchte also nicht, dass die Hypothese sich in der Wirklichkeit bestätigt. Wenn Politik diese Kassandra-Hypothese durch entschlossenes Vorbereiten einer schwierigen Entscheidung widerlegte, so hätte die Hypothese ihren Zweck erfüllt.